7月6日，《预算法》修正案二审稿在中国人大网公布向社会公开征集意见，这是这部被誉为经济领域“亚宪法”的法律自1995年以来的首次修订。二审稿公布后，预算法应为一部政府内部管理法律还是规范政府行为法律成为其中最大的争议，二审稿倾向前者，而财税领域的专家们却坚持后者，并一再强调应增强人大对财政的约束。

　　这一争议的重点在于《预算法》的立法宗旨。现行《预算法》对于立法宗旨的表述是“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”，二审稿亦未对此项进行修改。这样的表述显然更强调国家对预算的控制、上级政府对下级政府的管理。然而，无论是从财政预算的来源还是从宪法赋予的权利来看，《预算法》的立法宗旨都应为规范政府行为、约束政府支出。

　　由于《预算法》中对权力归属的不明确，极易产生以政府管理代替人民监督约束的错觉。有人大常委会官员明确表示，二审稿草案不进行公开讨论和对外宣传，多位参与讨论的财税专家表示原因是“政府部门不希望各自的行政权力受过大的约束”，这只是因为常年的权力错配已经惯坏了政府部门，实际上《预算法》的存在就是为了对政府行政权力进行约束的。我国宪法规定，人民通过人民代表大会管理国家事务，政府是各级人大的执行机构。多年来，《预算法》的定位偏差导致了预算执行中行政部门所拥有的权力过大，而人大约束力却被弱化甚至空泛化。如果要摆正《预算法》的位置，令其真正发挥作用，增强人大的约束力则为势在必行且迫在眉睫的事。

　　宪法仅规定了人大有权审议、批准国家预算执行报告，但对其全程监督或控制并无规定，这让人大在预算法的修订、预算案的审议和执行过程中都显得十分尴尬。

　　现行法律并未明确预算法修订应由政府部门或人大主导，人大曾于2004年尝试牵头却因种种原因而被搁置，最终此次修订由国务院这一政府部门主导完成。因此，二审稿中出现不少授权条款，即预算法将权力过渡给国务院，但人大对预算法的修正权却至今未确立。虽然多年来人大都表决通过了预算案，但反对的人所提意见从未被采纳，例如若人大否决了预算案怎么办亦无规定。多位财税专家均建议，应明确人大的预算案修正权，如人大常委会委员、各专门委员会、几个代表团或一定人数的人大代表联名即可对政府预算草案提出修正案。

　　其次，预算的执行中具有极大的随意性，人大的审批权和监督权并未得到足够尊重。例如，每年的预算年度从1月1日开始，而各级人大会议却在此后才举行，即多年来预算都是未批先用，而现行《预算法》与二审稿均默认此等做法。再如，自1997年至2011年，财政收入急速增长，政府超预算收入和支出亦随之膨胀，但从来都是“先支出、后报告”，二审稿也仅规定超支“可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足”却并未如公众呼吁的一般规定其先向人大报批方能使用，人大的监督权亦无法得到落实。

　　惟有明确人大对预算案的修正权，落实人大的实质监督权力，方能实现对政府预算的实际约束，令《预算法》有所作为。然而，在政府主导《预算法》修订的情况下，却很难指望其限制自身的行政权力。如上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群所言，将预算法的编制权、执行权和监督权分离出来，应是未来改革的方向。因为惟有如此方能实现《预算法》的立法宗旨，从根本上约束政府的支出行为。